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재건축 초과이익 환수, 오해와 진실

8.31 후속대책이 발표된 지 하루 지났다. 재건축 이익환수를 두고 다양한 의견이 분출되고 있다. 초과이익이 환수되면 고질적인 투기가 사라져 집값 안정에 도움이 될 것이라는 기대가 있는 반면에, 위헌소지와 주택공급 위축 가능성 등을 들어 비판하는 목소리도 있다. 정부는 이미 이러한 비판을 예상했었고, 만전을 기해 준비해 왔다. 일부 언론에서 제기하고 있는 비판논점이 과연 맞는 것인지, 틀리다면 무엇이 틀린지, 그렇다면 진실은 무엇인지 알아보자.

재건축 개발이익 환수, 왜 필요한가?

재건축 아파트는 일반 아파트와는 확연히 다른 특성이 있다. 상대적으로 실제 거주하기 위한 목적보다는 투자대상으로서의 속성이 강해, 가격의 진폭이 크고 주변 집값을 선도해 나가는 경향이 있다.  지금까지 우리는 재건축發 집값 오름세가 주변을 자극하고, 주변 집값의 상승이 재건축 집값을 더 올리는 악순환을 지켜 보아왔다.

재건축으로 인한 이득은 개인 노력보다는 사회적 노력의 산물로서의 강한 공공성을 내포하고 있다. 재건축 개발이익은 용적률 증가와 해당 토지의 가치 상승에서 비롯된다. 그러나, 도시의 총량적 개발밀도 관리가 불가피한 상황에서 한 지역의 용적률 완화는 토지이용규제를 상대적으로 강하게 받는 다른 지역의 용적률 제한이라는 희생을 전제로 한다. 또, 특정지역의 토지 생산성도 많은 국민들의 세금 투입으로 설치되는 도로, 공원, 학교 등 기반시설수준에 의해 결정된다. 즉, 오늘날 도시내의 토지와 주택의 가치상승은 개인의 노력보다는 도시계획적 질서유지를 위한 각종 정부규제와 공공개발사업 등에 의해 결정되는 ‘반사적 이익’의 성격이 강하다고 보아야 한다.

실제 사례를 살펴 보자. 재건축을 통해 용적률이 2배 이상 늘어난 강남 某아파트 단지의 33평 아파트 가격은 재건축 절차가 시작된 시점에서 1억9천만이었지만, 준공시점에서는 10억원에 이르렀다. 7년간의 재건축 기간 동안 무려 8억원 가량이 오른 것이다. 8억원이면, ‘05년 기준으로 도시근로자 가구 월평균 소득 325만원의 약 20년치에 해당하는 돈이고, 20명 내외의 직원들이 월 200만원 안팎의 봉급을 받으면서 밤낮 없이 일하는 중소업체의 자본금과 비슷하다. 이러한 상황을 방치하고서, 우리 사회의 통합과 경제의 미래를 이야기하는 것은 매우 어려운 일이라 생각한다.

재건축 이익환수, 공익 증진을 위한 헌법정신에 합치

정부는 ‘8.31 후속대책’을 마련하기에 앞서, 재건축 초과이익 환수방안에 대해 면밀한 법률 검토를 거쳤다. 법무법인, 변호사 등 6곳의 전문기관과 전문가들이 이익 환수 자체의 합헌성은 물론이고, 부담금의 산정방법 등까지 자문하였다. 위헌성 논란을 불식시키기 위해 이 같은 법률자문 결과를 토대로 재건축 초과이익 환수제도의 골격을 마련하였다. 지금부터 재건축 이익환수가 대한민국 헌법에 어떻게 합치되는지 알아보자.

미실현 이득에 대한 부담금 부과는 위헌?

가장 오해가 많은 부분이다. 과거 토지초과이득세법에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 판결이 미실현이득에 대한 과세이기 때문이었다고 잘못 아는 사람들이 많다. 당시 헌법재판소는 “과세대상인 자본이득의 범위를 실현된 소득에 국한 것인가 혹은 미실현이득을 포함시킬 것인가의 여부는 과세목적, 과세소득의 특성, 과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책상의 문제일 뿐, 헌법상의 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 것은 아니다.”라고 명확히 판시한 바 있다.

당시 이 법이 불합치 결정을 받았던 주된 이유는 “과세대상소득의 공정한 계측이 담보되지 못하였다”라는 것이었다.

토지초과이득세 뿐만 아니라, 현재 ‘개발이익환수에관한법률’에 의해 토지개발사업에 부과하는 개발부담금 역시 미실현이득에 대한 부담금이며 이에 대한 여러 차례의 소송에서도 헌법재판소는 위헌의 소지가 없음을 분명히 한 바 있다.

위헌적인 소급입법인가?

재건축 부담금은 부과시점이 준공시점이므로, 준공 이전단계에 있는 사업장에 부담금을 부과해도 이른바 ‘부진정 소급입법’에 해당된다. 즉, 이미 일련의 절차가 종료된 사안에 대하여 사후에 규율하는 이른바 ‘(진정)소급입법’에 따른 위헌 가능성은 없다.  다만, 기존 사업자의 신뢰보호와 법 목적인 공익 사이의 ‘법익균형’의 필요성은 인정되어야 하기 때문에 이미 보완장치를 마련했다. 전체 사업기간에 대해 재건축부담금을 산정하되, 실제 부과는 법 시행일을 기준으로 시행일 이후 기간에 발생한 이익부분에 대해서만 할 계획이다.

일반 아파트와의 형평상 문제?

경제관련 규제입법은 차별을 정당화하는 합리적 이유가 있는 한 그 자체로 평등원칙에 위배되지 않는다는 것이 지배적인 견해이다. 재건축 이익환수를 통해 투기를 억제함으로써 부동산시장의 안정과 공공복리의 증진에 기여할 수 있다면, 입법·행정적 재량에 의한 합리적인 차등은 헌법상 평등의 원칙에 어긋나지 않는다.

재건축 이익환수 등에도 불구, 강남권 주택공급 차질 없어

강남의 많은 새로운 주택이 재건축에 의해 공급되기 때문에, 재건축을 왠만하면 눈 감고 장려해야 한다는 논리는 매우 표피적인 분석에 의한 것이다. 재건축은 기존의 집을 허물고 같은 자리에 새로운 집을 짓는 것이기 때문에, 실제 순수하게 늘어나는 공급물량은 제한적이다. 특히, 강남지역에서 저층 저밀도 단지의 재건축이 이미 마무리되어 가고 있고, 앞으로 남아 있는 재건축 대상이 주로 중고밀도 단지라는 점을 감안한다면, 앞으로 이루어질 재건축사업의 주택순증효과는 기껏해야 5% 내외에 불과할 것으로 예상된다.

강남권 재건축사업 자체의 물량이 대폭 위축되는 일도 없을 것이다. 이번 대책으로 사업이 약간 지연되는 등 단기적인 충격은 있을 수 있다. 그러나, 초과이익의 일부를 환수할 뿐, 정상적 이익(상승분)은 여전히 보장되기 때문에 사업자체가 포기되는 일은 상상하기 어렵다.

강남권의 주택수급 안정을 위한 안전장치는 마련되어 있다. 앞으로 5년간 강남권 주택수요를 충분히 흡수할 수 있는 10만호의 주택이 세곡우면지구(2.2만호), 판교(2.9만호) 송파 (4.6만호) 등 신규택지에서 쏟아져 나온다. 이 물량은 강남3구 전체 아파트 재고(24만호)의 40%에 해당하는 것으로서, 강남권에 1개구가 새로 들어서는 것과 같은 효과가 있다.  최근 10년간 강남3구 아파트 재고 순증분이 2만호에 불과했다는 점을 감안할 때, 강남권 주택시장을 근본적으로 안정시킬 수 있는 충분한 물량이다.

재건축 합리화와 8.31정책의 시너지 효과로 ‘풍선효과’ 가능성 없어

일각에서 강남 재건축을 누르면, 주변 일반 아파트와 다른 지역의 집값이 오른다는 이른바 ‘풍선효과론’을 제기하고 있다.  이번 대책만 따로 떼어 놓고 보면 그렇게 걱정하는 것이 일면 이해는 되지만, 세제합리화, 시장투명화, 공급확대를 근간으로 하는 8.31 정책과 이번 대책을 연계하여 보면 이 같은 부작용은 있을 수 없다.

수요측면에서 8.31 정책으로 고가주택에 대한 보유세가 점차 강화되고, 다주택자에 대한 양도세도 중과되어 투자수익률이 크게 하락하기 때문에, 일반 아파트라 해서 투기수요가 유입되기는 매우 어렵다.

공급측면에서는 앞서 살펴 본 바와 같이 강남권에 5년간 10만호이상 공급됨은 물론, 수도권에 연평균 30만호 이상의 새로운 주택이 들어서기 때문에 수급균형에 의한 근본적인 안정기반이 마련된다.

이번 대책으로 강남 아파트 재고의 약 30%(8만여호)에 해당하는 재건축 아파트의 가격을 안정시키는 직접적 효과가 나타날 것이다. 이에 따라, 시장전반에 집값 안정심리가 광범위하게 확산되고 시세차익 목적의 가수요도 크게 줄어들 것으로 본다.

철저한 법률검토를 거쳐 4월 입법 추진

앞으로 당정 협조를 통해 진행될 가칭 ‘재건축 초과이익 환수에 관한 법률’ 및 하위법령 제정 과정에서도 관련분야의 법률전문가를 계속 참여시켜 체계적이고 실효성 높은 제도를 만들 계획이다. 각계 각층의  의견을 수렴하는 공론화의 장도 마련할 것이다.

재건축 이익환수제도 도입에 따른 사회적 논란이 가열되는 것을 보면서 한 가지 바램이 있다. 건전한 토론과 논쟁은 장려되어야 하지만, 사실 왜곡이나 객관적 근거 없이 감성적 주장에 의존하는 비판은 지양되었으면 한다. 앞으로 재건축 부담금 제도의 입법과정에서 우리 사회의 성숙한 토론문화가 꽃 피우길 기대하며, 그 결과로 경제정의에 입각한 공정한 질서가 주택시장에 굳게 자리 잡기를 기원한다.

<건설교통부 주거복지본부장 강팔문>

편집실 (ucn@ucnews.co.kr) 2006-04-03 14:53:10
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